日本如何反腐?

“用公家的东西是天大的事”


文/郭小为 图/CFP
<<新周刊>>第416期
 





日本驻华大使馆的政治部参赞有马孝典写了一篇名为《日本公务员的丑闻及恢复国民信赖的措施》的论文,详解日本如何把权力关进笼子里,或可为中国借鉴。



    二月下旬,凤凰卫视新闻主播杨娟去了趟日本,她发了一条微博:“日本外务省的爱子小姐,陪我和新浪日本站的蔡先生晚餐,结账的时候,说只能报销我和蔡先生的账单,她的晚餐费用自己买单。把我送回酒店之后,虽然住得很近,也必须自己坐地铁回家,绝对不让司机顺便送一送。她说:政府花钱极其小心,各种情况都有明文规定,用一点点公家的东西,都是天大的事情。”

    任志强只回了两个字:制度!


依靠公务员道德良知和洁身自好并不能有效杜绝腐败。


    关于日本如何反腐,日本驻华大使馆的政治部参赞有马孝典曾发表一篇名为《日本公务员的丑闻及恢复国民信赖的措施》的论文,在网上广泛流传。

    此文介绍了上世纪末以来,日本在面对公务员腐败丑闻频出时所实施的多项改革措施,其中《公务员伦理法》有效地限制了日本公务员的行动,曾一度流行的“接待文化”趋于销声匿迹。

    有马孝典希望,在“中国介绍日本政府职能的报道较少”的情况下,“中日人民展开交流,让更多人了解情况”。

    日本公务员制度以清廉高效著称,但在上世纪八九十年代,日本公务员却遭遇了严重的国民信任危机。这一时期不断爆出的公务员腐败丑闻,让民众怀疑官僚不仅在“能力”上而且在“资格”上也没有满足国民的期待。

    1988年发生的“利库路特事件”,被视作丑闻的开端。一些日本政治家、官僚、财界人士、媒体高官收受“利库路特”公司内部股份,成为日本“二战后最大贿赂事件”。一批涉案人员被抓,时任日本首相竹下登黯然下台,执政的自民党在接下来的参议院选举中也遭到惨败。此后,大藏省(现财务省)高官接受民间超标接待事件、“彩福祉集团”行贿事件等官员腐败丑闻不时见诸报端,日本上下普遍感到“事态严重”。

    起初,日本政府并不希望“用法律来规范个人的职业道德”,然而随着更多丑闻被曝光,人们意识到依靠公务员道德良知和洁身自好并不能有效杜绝腐败。


2008年,1402名日本公务员,用公费坐深夜出租时接受司机揽客用的啤酒、小吃及小额现金,民众哗然。


    在这种情况下,日本成立了国家层面的“公务员伦理问题讨论委员会”,为公务员职业道德的法制化铺路,同时,朝野各党也一致行动杜绝腐败,最终在1999年日本众参两院全会一致通过了《公务员伦理法》,接下来又通过了制定具体事项的《公务员伦理规章》,两者于2000年4月1日一并实施。

    《伦理法》的内容大致分为“行为准则”和“汇报制度”两部分,《伦理规章》则对这两部分做了严格而详细的规定。比如,《伦理规章》禁止公务员接受“利害关系者”的金钱、物品、房地产等的赠与、金钱借贷、无偿借用、无偿服务、内部股票转让、酒食等招待,甚至还禁止了“一起旅行、打高尔夫球、玩麻将牌等”;课长(相当于中国的处长)级别以上的官员一旦接受超过五千日元(约合300元人民币)的赠与、餐饮招待、演讲等报酬时,应向组织提交汇报,超过两万日元时,应向公众公开。

    “这两部法案广泛听取并反映了民众的意见。比如公务员有时候存在收受礼物的机会,这就需要规定哪些是不可以收受的,哪些是需要汇报的,有时候,它会比民众所要求的更加严格。”日本驻广州总领事馆领事筱崎真佐子说。一个典型的例子是,打高尔夫球或玩麻将牌等游戏时,即便是“费用均摊”也属于禁止范围。

    自此,《伦理法》的适用范围有了相当程度的扩大,结果就是,在对禁止行为的判断上,几乎没有个人随意判断的余地了。“这不仅是一部法律,而且让全体国民对于公务员制度和权限有了一个更新的认识。”筱崎真佐子说。

    2008年发生的公务员坐出租车丑闻令有马孝典和篠崎真佐子印象深刻。当时,共有1402名来自17个政府部门的公务员,在用公费乘坐深夜出租车时接受司机揽客用的啤酒、小吃及小额现金。这件公务员利用职务机会收受不当财物的丑闻曝光后,日本舆论一片哗然,导致不少人受到惩处。


仅靠《伦理法》和《伦理规章》难以杜绝公务员伦理丑闻,再造整个公务员制度才是正途。


    与《伦理法》相结合的,还有其他多项改革措施。

    2001年4月1日,《信息公开法》开始实施。这部“以每一个国民均可以请求公开行政文书的制度为核心”的法律,使得“在公务员中不允许存在无法向国民解释的行为”。以2011年为例,被要求公开的行政文书中就有98%以各种形式被公开了。此外,完善国会体制、强化会计检察院职能、对一般性惩戒处分严格化等措施也被推上了前台。

    几乎在预料之中,这一系列旨在“从本质上改变公务员过去的行为方式”的改革措施,在一开始实施时就遭遇了一波激烈的争论,甚至出现过一些过激反应和混乱。有人认为过于严厉不近人情,也有反对声称,伦理限制条目繁琐,难免使公务员畏首畏尾,影响正常公务的执行。但随着法律的不断调整和修正,《伦理法》的接受度变得越来越大。

    “刚开始时,有些公务员会感到很困惑,比如当他们结婚时收到亲戚的一些红包和礼品的时候。但后来慢慢就明白边界在哪里了,有困惑时就可以去查看政府公布的详细的案例指引。”筱崎真佐子的说法,在一些针对普通公务员的问卷调查里得到了印证——2003年,超过一半的公务员称规定内容“严厉”或“有些严厉”,但2009年,这一比例下降到了26.5%。

    如今,《伦理法》和《伦理规章》的一系列准则已深入日本社会,容易滋生腐败的“应酬文化”也得到了整体改观。2009年,日本人事院在一份年度报告中宣布,《伦理法》“经过10年,定位已由最初为摆脱异常事态而制定的紧急措施,演变为要求公务员维护职业道德的最低限度的规定”。

    国际反腐组织“透明国际”每年公布廉洁程度排行,2001年,91个国家中,日本排在第21名,中国则排在第57名。2013年,177个国家中,日本为第18名,中国则为第80名。

    曾在日本外务省负责过《伦理法》相关工作的有马孝典说:“坦率地讲,试图一味通过严厉的规定恢复公务员的职业道德和士气是不现实的”。仅靠《伦理法》和《伦理规章》难以杜绝公务员伦理丑闻,再造整个公务员制度才是正途。